La semaine dernière, Xi Jinping réunissait en grande pompe les pays participant aux nouvelles routes de la Soie, pendant que Washington annonçait mettre un peu plus de bâtons dans les roues de Pékin, avec sa mise à jour des restrictions aux exportations. Ces nouvelles règles limiteront la vente de semi-conducteurs avancés à la Chine, des composants essentiels au développement de l’IA et des supercalculateurs. Deux semaines plus tôt, la Commission européenne faisait de même, à un moindre niveau, en publiant une « recommandation » sur ce qu’elle appelle « les technologies critiques » pour sa « sécurité économique ».
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L’idée : définir des secteurs comme l’intelligence artificielle, les technologies quantiques ou les biotechnologies à protéger contre les velléités de certains pays étrangers – et en particulier, celles de la Chine. Ce texte est la suite de ce qu’Ursula von der Leyen, la présidente de l’exécutif européen, a désigné en juin dernier comme étant une « initiative pour garantir que nos technologies ne sont pas utilisées par d’autres pays pour des applications militaires ». De quoi s’agit-il ? Avons-nous une stratégie similaire à celle des États-Unis ou de la Chine, pour défendre nos technologies ? Est-ce la fin du dogme du libre échange, qui a jusqu’à présent gouverné les relations de l’Union européenne avec le reste du monde ? Mathieu Duchâtel, directeur des Études internationales de l’Institut Montaigne, a répondu à nos questions.
Aux États-Unis, on explique parfois la stratégie de protection de la technologie américaine envers la Chine avec cette expression : « a small yard and high fence », une petite cour et une haute clôture. On impose des restrictions strictes mais limitées pour toutes les technologies susceptibles d’être utilisées à des fins militaires, mais on laisse les autres échanges commerciaux avec la Chine se dérouler librement. Comment l’Union européenne protège-t-elle ses technologies stratégiques ?
À l’origine, l’Europe s’est d’abord cantonnée aux contrôles des exportations pour tout ce qui est matériel militaire. Aujourd’hui, il existe un code européen qui autorise, ou non, des exportations de matériel de guerre.
Le sujet des transferts de technologies duales (avec des produits qui peuvent à la fois avoir des applications commerciales et militaires) est aujourd’hui au cœur de la géopolitique. Le meilleur exemple qu’on en a dans l’actualité récente, ce sont les circuits intégrés qui sont extraits par les Russes des machines à laver, pour intégrer des pièces d’électronique de défense dans leur production d’artillerie. En fonction du matériel ou de l’utilisateur final, on va donc autoriser ou non telle exportation. Au moment de la décision d’autoriser ou non une licence d’exportation, la question de l’utilisateur final est vraiment très complexe. En particulier vis-à-vis de pays, où les états peuvent réquisitionner potentiellement des technologies qui ont été achetées par des acteurs privés, pour leur industrie de défense. Les stratégies de contournement de ces restrictions sont aujourd’hui très élaborées, et reposent sur des réseaux d’écrans et d’intermédiaires.
Ces cinq dernières années, le sujet du transfert de technologies s’est enfin diversifié, au-delà du contrôle export, pour couvrir aussi la question, par exemple, des investissements étrangers en Europe et en France. Faut-il autoriser une acquisition d’entreprises qui produit des technologies duales ? L’Europe s’est dotée d’un système de filtrage des investissements étrangers qui porte sur ce sujet-là, mais pas seulement. Ce dernier vise aussi les investissements dans des infrastructures nationales critiques, comme les ports ou les réseaux d’électricité.
Le 20 juin dernier, la Commission européenne a proposé une stratégie de sécurité économique. En quoi consiste-t-elle ?
Cette stratégie comporte quatre volets. Elle traite d’abord justement du contrôle des technologies duales. Son deuxième champ d’application est la résilience des chaînes d’approvisionnement. Comment gérez-vous les risques d’interruption de vos chaînes d’approvisionnement industrielles – comme la pénurie des semi-conducteurs pendant la crise du Covid, qui a mis en danger la production de l’industrie automobile et d’autres secteurs ?
Il est aussi question des risques de coercition économique. Vous pourriez vous retrouver en mauvaise posture si, par exemple, vous êtes en conflit politique avec un État et que ce dernier interdit certaines exportations de vos produits vers son marché – pour vous faire céder – ou restreint l’accès de vos acteurs économiques nationaux dans leurs opérations sur son marché.
Et puis, le quatrième sujet est la question de la sécurité des infrastructures cyber et physiques. Concrètement, cela peut toucher la présence de Huawei dans vos réseaux 5G, ou la question de l’investissement de votre grid énergétique.
Le 3 octobre, la Commission européenne a défini quatre domaines « technologiques critiques pour la sécurité économique » du Vieux continent. Il s’agit des semi-conducteurs, de l’IA, de l’informatique quantique et de la biotechnologie. Cette liste pourra-t-elle être modifiée ?
Oui, parce qu’il ne s’agit pas d’une liste, mais plutôt des catégories. La Commission européenne ne peut pas rédiger cette liste seule. Dans le système de l’UE, seul le commerce extérieur (comme les accords de libre-échange) est de la compétence exclusive de la Commission. Mais pour le reste, les États membres de l’UE sont extrêmement attachés à ce que l’exécutif européen n’aille pas au-delà de sa compétence exclusive commerciale et n’empiète pas sur leur souveraineté.
Les listes des technologies sensibles sont donc établies de manière consensuelle avec les États membres. Avec ce texte, la Commission européenne a proposé une méthode à dix catégories, avec quatre catégories prioritaires. Elle va ensuite, avec les États membres, s’entendre sur ce qu’on inclut dans ces quatre catégories prioritaires. Elle joue donc un rôle d’initiative bienvenu, même si elle ne décide pas in fine.
Dans le texte de la Commission, il n’est fait aucune mention de la Chine. Pourtant, c’est bien ce pays, qualifié de « rival systémique », qui est visé par cette stratégie, non ?
La stratégie de sécurité économique européenne n’a pas été créée pour la Chine. Mais si la Chine n’était pas l’acteur qu’elle est aujourd’hui, et même si on a des problèmes avec d’autres pays, on peut se demander si l’Europe se serait engagée sur une telle voie d’intervention gouvernementale dans les marchés.
Le modèle chinois présente un certain nombre de défis. Il y a d’abord une asymétrie très importante entre l’économie de marché européenne et le capitalisme d’État à la chinoise, nourri de puissantes politiques industrielles en soutien des secteurs définis comme stratégiques. Vous avez un soutien très important envers les grandes entreprises chinoises, très souvent publiques, qui se développent en s’appuyant sur le marché intérieur chinois, qui est immense et qui leur permet d’atteindre une taille critique. Ces sociétés peuvent ensuite devenir extrêmement compétitives à l’international, du fait de la protection dont elles ont bénéficié sur le marché intérieur chinois. En plus de ces distorsions de marché, nous demeurons donc bien plus ouverts à la Chine qu’elle ne l’est à nous.
Le deuxième élément du défi spécifique à la Chine, c’est le projet d’intégration civilo-militaire de Xi Jinping. Cela renvoie à son objectif de construire une grande puissance militaire pour changer le statu quo en Asie et tous les risques de guerre que cela génère- y compris en premier lieu sur la question de Taïwan. Les Européens doivent se demander, jusqu’où nous devons aller pour restreindre nos exportations de technologies à un État qui pourrait rentrer en guerre contre notre principal allié, les États-Unis.
Est-ce-que cette stratégie marque un changement dans la stratégie européenne où jusqu’à présent, le libre-échange et le multilatéralisme étaient prédominants ? Avec cette recommandation, ne s’oriente-t-on pas quand même vers des mesures qui se rapprochent du protectionnisme ?
Lorsque vous parlez aux fonctionnaires de la DG Commerce de la Commission européenne, ils vous disent que la nature de leur job a changé ces cinq dernières années. Avant, ils ne faisaient que de la facilitation du libre-échange. Et maintenant, dans le contexte de nos relations avec la Chine, ils sont davantage dans la conception de mesures défensives pour répondre justement à toutes les déficiences du libre-échange et à toutes les distorsions de marché qui ont été créées par l’économie chinoise.
Mais le terme protectionnisme n’est pas adapté. Il s’agit plutôt un rééquilibrage par rapport à des asymétries qui sont quand même très fortes. On doit se protéger contre des distorsions. Et d’ailleurs, les mesures commerciales de la Commission européenne sont justifiées par les distorsions des autres. Quand le marché n’est pas égal et juste pour tous les acteurs, il faut des mesures correctives.
Cela pose aussi la question qui, bien qu’elle ne soit pas dans la stratégie de sécurité économique de l’Union européenne, n’en est pas moins absolument centrale, celle des politiques industrielles. Jusqu’à quel point va-t-on soutenir des industries stratégiques pour éviter une désindustrialisation encore plus accrue de l’Europe ? Surtout dans une période où une révolution industrielle est en cours autour du numérique et des industries vertes et que tous les grands États, en premier lieu desquels la Chine et les États-Unis, interviennent pour soutenir leurs champions ?
Justement, en Chine et aux États-Unis (avec l’Inflation Reduction Act et le Chips and Science Act), les gouvernements soutiennent énormément leurs industries. En Europe, nous avons bien eu un Chips Act adopté en avril dernier, mais pas forcément à la hauteur des plans d’investissement massifs américains. Pourquoi ?
En Europe, nous avons des règles contre les politiques industrielles. L’existence du marché unique explique ces règles, qui visent à empêcher, par exemple, que l’Allemagne concentre tout. Ses capacités de dépenses publiques sont en effet infiniment plus vastes que celles de l’Estonie, qui verrait son industrie complètement détruite si ces interdictions aux aides d’État n’existaient pas.
Aujourd’hui, on commence à faire des exceptions pour répondre à ce risque de désindustrialisation accrue et massive de l’Union européenne. Cela va à l’encontre des logiques de pur marché que vous décriviez. Donc oui, je pense qu’il y a un changement de nature. En tout cas, il y a au moins un changement de mentalité au sein de la Commission européenne.
Et il y a eu en effet le Chips Act, et aussi des mesures spécifiques pour l’hydrogène et pour les batteries électriques, qui offrent une certaine marge de manœuvre aux États membres. Mais à la fin, en l’absence de budget « fédéral » européen, ce sont toujours les États membres qui payent. Et le résultat de tout cela, c’est exactement ce que la Commission souhaitait éviter à l’origine : on a une concentration des projets dans les pays qui ont le plus de budget. Donc l’Allemagne en premier lieu, et puis la France aussi.
Cela étant dit, il faut bien voir que l’agenda libre-échangiste est loin d’avoir disparu. Et que pour des sujets nos chaînes d’approvisionnement en terres rares ou en matériaux critiques, disons, en lithium ou en cobalt, l’une des mesures les plus importantes qui aujourd’hui est envisagée par l’Union européenne, c’est de conclure ou de ratifier des accords de libre-échange avec des grands partenaires comme le Mercosur, le Chili ou l’Australie. Donc je pense qu’on a plutôt des exceptions à une règle générale et que la logique générale de l’Union européenne ne bascule pas complètement dans une approche défensive et fermée sur elle-même. Il ne faut pas non plus surinterpréter les choses. Il y a un vrai changement de mentalité, mais on construit surtout des exceptions à ce qui reste la logique principale : l’interdépendance économique avec l’international.